Hvor lang kontraktsvarighet er lovlig?

Kronikken ser på i hvilken grad regelverket for offentlige anskaffelser setter grenser for hvilke lovlige lengder kontrakter kan ha. Med unntak av rammeavtaler er kontrakters maksimale varighet ikke regulert i verken lov eller forskrift. Rettsbildet er ikke helt klart, men jo lengre avtaleperiode som velges, desto større risiko tar man.

Innledning

Ved planlegging av nye anskaffelser og løpende avtaler kommer ofte spørsmålet om avtalelengder opp. Oppdragsgiver er gjerne usikker på hvor lange kontrakter man kan inngå og når en løpende avtale kan gå fra å være lovlig til ulovlig. Enkelte avtaler kan ha mekanismer som gjør at de fornyes automatisk dersom de ikke blir oppsagt. En slik avtale kan da i realiteten løpe i både 5, 10 eller 20 år fremover. Oppdragsgiver ønsker i mange tilfeller å inngå kontrakter med så lang varighet som mulig. Dette fordi utskiftning av leverandører kan medføre merkostnader og merarbeid for oppdragsgiver. I andre tilfeller er en lang kontraktsperiode nødvendig for å sikre tilstrekkelig konkurranse, da leverandøren må investere betydelige midler for å kunne levere ytelsene som det offentlige etterspør.    

 

Hva sier regelverket?

Rammeavtaler er regulert, og disse kan som hovedregel ikke inngås for mer enn fire år i klassisk sektor. For ordinære kontrakter gir verken lov om offentlige anskaffelser (LOA) eller forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) noen direkte regler for hvilken avtaleperiode man kan inngå. Utgangspunktet er med andre ord full avtalefrihet. Det er noen få bestemmelser som omtaler avtalelengder. Det følger av FOA § 2-3 (10) en regel for hvordan verdien av tidsubegrensede tjenestekontrakter med en løpetid på mer enn 48 måneder skal beregnes. Isolert sett trekker denne bestemmelsen i retning av at det er adgang til å inngå kontrakter med varighet over fire år. Det følger av Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) sak 2010/23 premiss 36 at: «Denne bestemmelsen kan leses som en forutsetning om at det etter omstendighetene kan inngås tjenesteavtaler med lenger varighet enn fire år.» Det kan altså som et utgangspunkt ikke settes opp en maksimumsgrense for kontrakter som inngås etter regelverket. Dette er likevel bare et utgangspunkt som ikke kan gjelde ubegrenset. Flere hensyn tilsier at også alminnelige kontrakter må ha en form for tidsbegrensning. 

 

EU-domstolen

EU-domstolen fikk i Pressetext saken (C-454/06) forelagt spørsmålet om det var i strid med EU-retten å inngå tidsubegrensede offentlige tjenesteavtaler. Domstolen uttalte følgende:

 

«Der er imidlertid ikke på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin noget til hinder for indgåelsen af tidsubegrænsede offentlige tjenesteydelsesaftaler.»

 

I sak C-451/08 som omhandlet tildeling av tidsubegrensede bygge- og anleggskonsesjoner ble spørsmålet om kontrakters varighet også behandlet. I denne saken uttalte EU-domstolen at det er tungtveiende grunner for at tildeling av konsesjonskontrakter uten tidsbegrensning er i strid med EU-retten. 

 

EU-domstolens uttalelser i sistnevnte sak skiller seg fra uttalelsen i Pressetext, og det kan argumenteres for at sistnevnte avgjørelse markerer et skille i spørsmålet om tidsubegrensede avgjørelser er lovlig. EU-domstolen har likevel ikke sagt noe klart om hvor lange kontrakter man kan inngå og det er dermed ingen klar rettskildemessig dekning for begrensninger fra EU.  

 

Er valg av avtaleperiode likevel undergitt begrensninger?

Det følger av LOA § 5 og FOA § 3-1 at et grunnvilkår ved alle offentlige anskaffelser er at man skal skape konkurranse. Det følger videre av lovens formål at oppdragsgiver skal: «…bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling», jf. loven § 1.

Det kan derfor utledes en plikt for oppdragsgiver å opptre forretningsmessig i sine anskaffelser. Formålet med regelverket er altså å få det offentlige til å opptre som en forretningsmessig rasjonell aktør i markedet. Grunnvilkåret om konkurranse kan bare oppfylles hvis det avholdes konkurranser så ofte som det er forretningsmessig fornuftig. Avtaler med svært lang løpetid eller avtaler som ikke kan sies opp vil undergrave virkningen av anskaffelsesverket, og bryte med intensjonen om konkurranse.

 

Konkrete momenter i vurderingen

Hvilke momenter kan anses som «forretningsmessig»? Det vil være sentralt å se på muligheten for å få til en konkurranse i det enkelte tilfelle. Konkrete momenter kan være:

  • Avskrivninger og gjenbruksverdi av materiell må vurderes. Behov for investeringer som krever lang nedskrivningsperiode og lav eller ingen gjenbruksverdi tilsier lengre avtalevarighet.
  • Kravet til konkurranse kan i prinsippet også hindre kortvarige kontrakter da leverandørene ikke ønsker å konkurrere der hvor grunnlagsinvesteringer ikke kan nedskrives fullt ut i kontraktsperioden.
  • Det kan være relevant å se på hvilken avtalevarighet som kan gi de mest effektive anskaffelsene. Det kan for eksempel tenkes at man oppnår helt andre økonomiske betingelser ved en lengre kontrakt. Dersom kontrakten er knyttet til et prosjekt kan avtalen som hovedregel fullføres uten at varigheten anses for lang.
  1.  

Ved fastsettelsen av varigheten skal man ikke innskrenke den frie konkurranse mer enn nødvendig. Det må foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle.  Man må også vurdere om kontraktsperiodens lengde egentlig kan være en omgåelse av regelverket ved at det aktuelle kjøpet unndras konkurranse i unormal lang tid.

 

Tidsubegrensede avtaler

Dersom man har inngått en tidsubegrenset avtale må man gjøre en løpende vurdering av hvorvidt det vil være forretningsmessig å arrangere en ny anbudskonkurranse. I utgangspunktet er det ikke å anbefale å inngå tidsubegrensede avtaler da de fort kan bli gjenstand for kritikk og problematisert av leverandører både i anbudsfasen og i ettertid.

Relevante momenter av når «tiden er inne» til å igangsette en ny anskaffelsesprosess kan for eksempel være:

 

  • Privates praksis for tilsvarende kontrakter
  • Endringer i oppdragsgivers behov
  • Endringer i markedssituasjonen
  • Hvor reell og sterk konkurransen om den opprinnelige kontrakten var
  • Om avtalen forutsetter kunnskap om virksomheten som det vil ta tid å opparbeide seg
  • Om oppdragsgiver av andre grunner kan oppnå vesentlig bedre avtalevilkår ved å gå ut i markedet på nytt    

 

Er det krav til skriftlig begrunnelse?

I KOFA sak 2010/23 hadde oppdragsgiver benyttet en kontraktsperiode på 10 år ved inngåelse av avtale om drift av ambulansebåter. I dette tilfellet hadde innklagede ikke levert noen form for dokumentasjon som kunne vise alle fakta som lå til grunn for vurderingen av kontraktens varighet. Klagenemnda fant på denne bakgrunn at innklagede hadde brutt kravet til konkurranse i lovens § 5 ved å benytte en kontraktsperiode på 10 år. KOFA aksepterte lang nedskrivningstid som et relevant moment i vurderingen, men uttalte at det påhviler en særskilt plikt til dokumentasjon når det er tale om en så lang kontraktsperiode. Det var ikke tilstrekkelig dokumentert at 10 år var nødvendig eller at fartøyet ikke hadde noen gjenbruksverdi etter kontraktsperioden. Avgjørelsen kan virke streng, og den innebærer at i de tilfeller hvor oppdragsgiver mener det er behov for en langvarig kontrakt må de forretningsmessige momentene man har vurdert kunne dokumenteres. Vurderingene bør nedtegnes i eget notat som vedlegges anskaffelsesprotokollen før konkurransen kunngjøres.

 

KOFA aksepterte kontraktslengde på ti år

En interessant og rettsskapende avgjørelse fra KOFA i 2013 er sak 2013/66. I denne saken vurderte klagenemnda blant annet om 10 års kontraktsvarighet, med 6 måneders løpende oppsigelsesadgang, for bedriftshelsetjenester var i tråd med anskaffelsesregelverket. Nemnda godtok 10 års avtaleperiode for løpende tjenestekontrakt. Klager mente det måtte innfortolkes en tilsvarende begrensning som for rammeavtaler i lovens krav til konkurranse. Dette måtte videre medføre at selve avtalen innebar en ulovlig direkteanskaffelse for den perioden som oversteg fire år. KOFA uttalte følgende om lovligheten av varigheten:

 

«(49) I utgangspunktet er oppdragsgivers valg av hvilken varighet en avtale skal ha, et valg som er underlagt det innkjøpsfaglige skjønn. Når det ikke er tale om en rammeavtale eller en dynamisk innkjøpsordning, oppstiller ikke regelverket noen begrensninger for hvilken varighet en avtale kan ha. I foreliggende sak har innklagede valgt en kontraktsperiode på 10 år, med rett til å si opp avtalen med seks måneders varsel. Bakgrunnen for valget var et ønske om å redusere kostnadene. Innklagede har i denne forbindelse vist til at tiårsavtaler har resultert i kostnadsbesparelser på 30-40 %, og at man i denne konkurransen oppnådde en kostnadsbesparelse på 32 %. Innklagede sparer også interne ressurser ettersom det sjeldnere er behov for å kunngjøre konkurranser.

(50) Disse vurderingene, og innklagedes valg av en kontraktsperiode på 10 år, må anses å være innenfor rammene av innklagedes innkjøpsfaglige skjønn. Klagers anførsel fører derfor ikke frem.»  

Denne KOFA avgjørelsen er rettsskapende ved at den aksepterer lang kontraktsvarighet i en løpende tjenesteytelse som kun er begrunnet i kostnad- og ressursbesparelser for oppdragsgiver. Det forhold at oppdragsgiver kan utlyse færre konkurranser og således spare ressurser vil kunne benyttes som argument ved mange typer anskaffelser. Bedriftshelsetjenester er en tjeneste som kan være ekstra ressurskrevende for oppdragsgiver i en oppstartsfase, men det krever ikke store investeringer fra leverandør i utstyr eller lignende. Avgjørelsen markerer et skille i forhold til tidligere praksis og kan sies å være en positiv utvikling. Offentlige oppdragsgivere har nå trolig et større spillerom ved langvarige kontrakter hvor det ikke skal foretas større investeringer.

I ettertid har det vist seg at Tønsberg kommune som var innklaget oppnådde en besparelse på 60 % i forhold til tidligere avtale om bedriftshelsetjenesten. Dette viser hvilke økonomiske og praktiske fordeler det offentlige kan oppnå ved å benytte lengre kontrakter. Ved inngåelse av lengre kontrakter kan det være praktisk både for oppdragsgivere og leverandører å ha noen mekanismer for oppsigelse dersom man skulle bli uenige underveis eller at behovet endrer seg. Det vil bli interessant å se om det kommer saker for domstolene som vil ha større rettskildemessig vekt enn KOFA-avgjørelsen. Det er helt klart at man tar risiko jo lenger man gjør avtaleforholdet.

 

Oppsummering

Hvilken varighet som kan aksepteres vil bero på en helhetsvurdering av hva som anses forretningsmessig i det enkelte tilfellet. Kontrakter mellom 5 og 10 år vil trolig kunne rettferdiggjøres i flere tilfeller. Dette kan være tilfeller hvor byttekostnadene vil være uforholdsmessige store eller leverandøren må gjøre betydelige investeringer ved inngåelse av kontrakt. For løpende avtaler vil det nok være noe vanskeligere å begrunne nødvendigheten av lange kontrakter som kan ligne på rammeavtaler, men KOFA-praksis viser nå at man har godtatt avtaler opp til 10 år ved tjenestekjøp. Kontrakter med en varighet på mer enn fire år bør begrunnes godt. Dersom det foreligger forretningsmessige hensyn som begrunnes på en fornuftig måte skal det trolig mye til for at KOFA eller domstolene overprøver denne vurderingen. 

 

- Anders Bjønness -